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“共抓长江大保护”若干重大关键问题的思考

发布日期:2020-04-16 10:04

要:

“共抓长江大保护”是庞大复杂的系统工程, 在科学认知长江生态环境问题的基础上, 应当深入研究和探索创新“共抓长江大保护”顶层设计与实施路径规划、科学支撑与理论引领、关键工程技术措施选择、系统监测评价体系构建、价值实现方法路径探索、市场化运行机制创新、立法保护与监督、创新合作平台建设等一系列重大关键问题, 这些问题共同组成了“共抓长江大保护”的体系框架, 直接关系到这一历史伟业的最终成功。

关键词:

长江大保护;长江生态环境重构;江库关系;江湖关系;江海关系;市场化运行机制;生态产品价值实现;

作者简介:卢纯 (1955—) , 男, 博士, 原三峡集团党组书记、董事长, 现任第十三届全国政协常委。

收稿日期:2019-05-25

Reflection on several key issues regarding the “Making Efforts to Protect the Yangtze River Together” project

LU Chun

China Yangtze Three Gorges Group Co., Ltd.

Abstract

“Making Efforts to Protect the Yangtze River Together” is a huge and complex system project based on a scientific understanding of the ecological environment of the Yangtze River. The project involves thoroughly studying and exploring the Yangtze River by means of the following measures: top-level design and implementing of path planning; scientific support and guidance; selection of key engineering and technical measures; construction of a system for systematic monitoring and evaluation; exploring application of the value realization method; innovation using a market-oriented mechanism for operation; protection and supervision by legislation; and construction of an innovative platform for cooperation. These measures together constitute the framework of the “Making Efforts to Protect the Yangtze River Together” project, which are critical to fullfilling the objective of the project.

Keyword

protection of the Yangtze River;ecological environment reconstruction of the Yangtze River;relationship between rivers and reservoirs;relationship between rivers and lakes;relationship between rivers and sea;market-oriented operation mechanism;value realization of ecological product;

Received: 2019-05-25

图片来源网络

长江是中国的经济支撑、战略枢纽、生态屏障、物种宝库、清洁能源基地和战略水源地, 是中华民族的文化源流, 为国家崛起强盛、民族走向复兴做出了无法取代的巨大贡献。但是, 长期粗放、低环保的发展方式透支了长江的自净能力和资源环境承载能力, 长江生态环境面临严峻挑战, 如果现在不及时采取治理修复措施, 长江生态环境将会持续恶化和受损, 未来面临的问题将会更多、更复杂、更严重, 治理修复的难度将会更大, 付出的代价也将会更高。

“共抓长江大保护”是党中央为国家发展计、为民族复兴计、为子孙后代计所作出的重大决策, 是兴国安邦、利国利民的重大举措, 是立足长江、惠及全国、影响世界的重大战略部署, 是值得全民族、全社会为之思考探索、为之奋斗实践的历史伟业, 将改变中国、影响世界。

根据习近平总书记关于“共抓长江大保护”的一系列重要指示精神, 按照中央决策部署, 中国长江三峡集团公司在国家发展和改革委员会指导下, 在长江沿线4个试点城市进行了3年多的“共抓长江大保护”先行先试, 在探索实践中逐步深化了对“共抓长江大保护”有关重大关键问题的思考与认识。

长江的生态环境问题“病状在水里、病灶在岸上、病根在结构”, 其背后是长江流域水生态、水环境、水资源、水安全、水动能等全系统和山水林田湖草等全要素的统筹治理, 是上游的江库、中游的江湖、下游的江海3段生态系统的分类施策, 是长江经济带人居、产业、生态3个空间的科学重构, 是生态优先绿色发展、治理保护与高质量发展同步实施的生态文明发展范式的具体实践。

1 科学认识长江生态环境面临的主要问题

习近平总书记于2016年1月5日在重庆市主持召开了推动长江经济带发展座谈会并做出“当前和今后相当长一个时期, 要把修复长江生态环境摆在压倒性位置, 共抓大保护, 不搞大开发”[1]的重要指示, 在国家相关部委、沿江省市、有关企业和全社会的共同努力下, 长江生态环境恶化的势头得到了有效遏制, 并呈现出逐步改善、持续好转的积极发展态势。但是, 长江的生态环境问题具有长期性和累积性, 其治理保护不可能在短时间内一蹴而就, 科学认识长江生态环境面临的主要问题仍是打赢“共抓长江大保护”持久战的关键所在。

1.1 长江水生态系统功能性退化

长江干流自然岸线过度侵占、粗放开发、低效利用, 自然资源承载能力已经透支。其中, 长江上游水库群水体动能不足, 生态系统的连续性、功能性降低。长江中游湖泊和湿地面积大幅度萎缩, 湖泊枯水期延长, 河湖连通性降低, 生态系统被割裂, 生物多样性指数下降。长江下游及入海口集聚沉积污染物, 滩涂、湿地等生物栖息地和繁育保护区面临生态退化风险, 部分珍稀物种面临生存危险。

1.2 长江水环境形势严峻

长江整体水环境质量仍不乐观, 部分一级支流水质低于Ⅲ类、二级支流水质甚至处于劣Ⅴ类。长江上游矿产开采加工产生的尾矿排放入江, 导致长江水体及基底泥沙总磷等重金属含量超标, 部分支流和湖库水质呈现富营养化。长江中下游沿江城市群、工业区布局集中、排放集中, 连片污染问题突出, 水环境形势依然严峻, 水污染存量治理和增量控制仍然任重道远。

1.3 长江水资源安全风险凸显

长江沿线城市饮用水安全风险隐患较多, 生活集聚区、化工集聚区、码头储运区、畜禽鱼养殖区与水源地交替分布, 个别城市尚未建立应急水源。大城市人口快速集聚增长, 加大了水资源供需矛盾。枯水期长江口海水倒灌、咸潮入侵, 增加了上海、南京等下游城市的供水安全风险。

1.4 长江沿岸城镇污水收集处理达标排放问题突出

长江沿线城市污水问题体现为“黑臭在水里、问题在岸上、关键在管网”, 具体表现在城镇污水收集率低, 污水直排, 一些城市的工业废水直接纳入城镇污水系统;污水管网等基础设施落后、配置不足;河湖水倒灌、溢流, 雨污管道错接乱接, 地下水下渗, 城市河湖水环境容量严重不足;厂网分离, 污水收集处理产业片段化、碎片化。

1.5 长江流域农业面源污染范围广、成分复杂、控制治理难

种植业源、养殖业源、水产业源是造成长江流域农业面源污染的几大主因, 与点源污染相比, 农业生产及农村生活所产生的农药、化肥、致病菌、农膜、温室气体等分散污染源会导致山水林田湖草及大气等生态系统的全要素污染, 污染范围更广, 层次更深, 成分更复杂, 演变机理不确定性大, 发展过程难以控制, 治理成果难以持续。

2 客观分析长江生态环境问题产生及演变的原因

2.1 发展观念转变滞后, 不同主体对长江生态环境重要性和修复治理必要性的认识不到位

在长江流域生态环境治理体系中, 地方政府、各类企业和社会公众等不同主体对长江生态环境重要性的认识深度和行动目标不一致, 认识的多元化和行动的不统一导致长江生态环境治理保护行动缓慢和力量分散。

2.2 长江流域经济社会发展不均衡性、结构性和积累性问题突出

长江经济带沿江省市发展不均衡, 东、中、西部经济发展阶段、发展观念差别明显, 上、中、下游资源禀赋、环境容量、生态系统特征差异较大。长江经济带经济社会发展结构性问题突出, 发展动能倚重第二产业, 第二产业倚重重化工业, 社会主体能源倚重煤炭, 运输倚重公路和水运, 产业、人居和生态3个空间分布不科学, 产业集中度偏低, 人居空间过于集中, 生态空间受到侵占挤压, 导致应有的生态功能被损害。长江生态环境问题具有积累性特征, 沿江产业发展惯性大, 在特定历史时期集中上马了一些技术水平较低的重化工产业带动经济社会发展, 长江上、中、下游省市产业规划缺乏有效衔接, 同质化明显, 环保设施建设和排放处理标准偏低且未能及时跟上, 错过了生态环境最佳治理窗口期。

2.3 长江生态环境治理保护体系不完整、碎片化、不协调, 影响“共抓长江大保护”整体合力的有效发挥

长期以来长江流域缺乏统一规划和顶层设计, 国家整体规划刚性约束不强, 沿岸省市产业发展政策各自独立、自成体系, 法律法规之间缺乏有序衔接, 既有中央与地方多个层级的纵向管理, 又有多个部委职能的横向管理, 涉及面广、责任主体多、资源力量分散, 这种分离状态导致管理职能出现“冲突区”或“空白区”, 跨部门协调难度大, 有些项目重复建设, 有些项目治理效果显现滞后, 影响当期投入积极性, 污染碎片化治理、应急式治理、末端化治理、表面化治理。

长江生态环境硬约束机制尚未有效建立, “共抓长江大保护”相关立法进程时间长, 人民群众对长江生态环境保护工作参与感还有待深化提高。这些都影响着“共抓长江大保护”整体合力的有效发挥。亟待建立中央统筹协调、地方政府主导、企业发挥市场主体作用、社会各界广泛参与的“共抓长江大保护”格局。

2.4 生态补偿机制和市场化运营机制尚未全面建立

尽管长江沿线多省市相继出台了具有地方特色的生态补偿措施并取得了一定成效, 但生态补偿范围、对象、标准仍缺乏科学依据和统一规范, 市场化、多元化、长效化的生态补偿机制和全流域整体均衡、局部动态浮动的利益合理分配、分享机制仍亟待建立。

“共抓长江大保护”市场化运营机制还未形成, 对生态环境治理保护事业的公益属性和商业属性界定不清晰, 尚未形成有效的商业运作模式和投资回报机制, 地方财政承受能力有限, 长江生态环境保护专项资金和引导性投入不足, 市场在配置资源方面的优势作用未能有效发挥。覆盖生态环保全产业链的行业领军企业尚未出现, 生态环保行业“散、小、弱”的境况没有显著改善。

2.5 现代技术对生态环境影响的副作用认识估计不足, 缺乏有效应对策略

在早期发展阶段, 产业发展在追逐高效益的同时, 缺乏对产业技术固有副作用及潜在生态环境风险的科学认识和有效预案, 导致产生污染之后未能及时有效治理。沿江部分城市在改革开放前后所引进、建设的重化工产业大多属于中低档技术, 有些甚至是西方淘汰的技术, 其负面影响经过几十年长期累积已经积重难返, 需要花长时间、大投入进行治理。

2.6 全流域、全系统的长江生态环境本底数据体系亟待建立, 监控、评价、考核缺乏系统权威依据

国家有关部委和沿江省市根据各自管理职能, 在长江沿线建立了水质量、水生态、水环境、水动能等监测点, 并积累了一定的历史数据资料, 对认识长江生态环境系统发展演变趋势发挥了重要参考作用。

但这些监测数据都是从各自部门不同的管理职能出发, 缺乏统一标准和全面系统性, 数据存储机制、共享机制和整合接口未形成, 至今仍未建立全流域范围、全生态要素、长时间尺度的长江本底数据库, 对长江生态环境和承载能力的认识还停留在定性、宏观层面, 缺乏完整系统、精准量化的数据体系, 长江生态环境治理保护的监测、评价和考核缺乏科学、统一、系统、权威的标准依据。

3 理性认知长江的现状特征以及自然属性和社会功能的变化

3.1 自然地貌和人工治理共同塑造形成了今天长江上游的“江库”关系、中游的“江湖”关系、下游的“江海”关系典型区域特征, 这是“共抓长江大保护”的认识基础

长江流域跨越中国青藏高原、四川盆地和长江中下游平原三大地理阶梯, 串联起东、中、西部三大经济区域, 呈现出经济发达、欠发达和不发达3种典型经济特征。

随着长江上游一系列重大水利水电工程, 中游一系列江湖联通工程、防洪工程、引水工程, 下游一系列滨岸治理工程的成功建设, 亿万年来自西向东奔腾入海的长江, 已经逐步形成了3段有明显差异的区域特征, 即长江上游的“江库”关系、中游的“江湖”关系、下游的“江海”关系, 这是今天的长江与古代、近代乃至改革开放前相比最大的不同。

长江3段典型区域特征已经逐步形成了典型区域性生态系统和环境特征, 既有先天的自然塑造, 又有后天的人为干预, 还有经济社会发展的长期累积影响, 这是我们重新认识和治理今天的长江, 深刻思考和保护未来的长江的认识基础。

3.2 长江已经不可能回归自然奔流、肆意泛滥的原始状态, 在长江自然属性已经变化、社会功能不断增加的前提下进行治理保护, 是“共抓长江大保护”的现实基础

富饶安澜的长江是中华民族从崛起富强走向伟大复兴的充分必要条件, 在长江周期性泛滥得到有效控制、自然资源得到有效利用的同时, 长江的自然奔流、泥沙淤积、鱼类洄游、生物繁育等自然属性已被一系列人类工程所影响、干预和控制。

随着长江经济带沿线省市经济社会快速发展, 长江的社会功能不再局限于生态水、饮用水、灌溉水、养殖水、航运水等传统功能属性, 还增加了能源水、工业水、景观水、战略水等新的社会功能属性。

对长江自然属性和社会功能进行再认识、再深化、再拓展, 是学习理解践行习近平总书记提出的“要坚持在发展中保护、在保护中发展”[2]这一重要指示的关键。

3.3 从“治理长江”“开发长江”到“保护长江”, 是中华民族在不同历史发展阶段所肩负的不同发展目标责任, 这是“共抓长江大保护”的时代特征

长江富饶的资源是上天赐予中国的财富, 长江的桀骜洪水是高悬在中华民族崛起强盛复兴之路上的“达摩克利斯之剑”, 而长江的健康美丽是中华民族实现长期可持续发展的重要依托。治理长江、开发长江、保护长江是我国受生产力发展水平限制, 在不同发展阶段所做出的历史选择。

长江在当今中国的影响、地位、功能、作用已经发生深刻变化, 中国治理长江, 开发长江的条件、能力和水平也今非昔比, 治理长江的主要对象已经从数千年来的治理洪水转变为治理污水, 开发利用长江正在从水动能、水资源向水生态、水环境拓展, 这种变化之大、发展之快、影响之深, 在长江以往任何历史时期都不曾出现过, 在世界大江大河发展历史上也是罕见的。

4 “共抓长江大保护”必须明确指导思想、优化完善顶层设计和总体思路, 充分发挥政府的主导作用和市场机制的效能作用

4.1 “共抓长江大保护”必须牢固树立以习近平总书记重要指示精神为根本遵循的指导思想

“共抓长江大保护”必须以习近平总书记的生态文明思想为根本遵循, 按照总书记提出的“共抓大保护、不搞大开发”“生态优先、绿色发展”“从生态系统整体性和长江流域系统性着眼, 统筹山水林田湖草等生态要素, 实施好生态修复和环境保护工程”等重要指示精神, 做好“共抓长江大保护”顶层设计和实施路径规划, 这是确保“共抓长江大保护”按照正确方向前行并取得最终成功的关键。

4.2 优化完善“共抓长江大保护”顶层设计, 充分发挥政府的主导作用和市场机制的效能作用

政府主导和市场机制各具优势也各有弊端。政府规划、指导、监管的缺失或不到位会放大资本逐利性的弊端, 造成有限资源不公平配置或浪费;政府管得过多、过宽又会限制市场机制配置资源高效性和决定性作用的发挥, “共抓长江大保护”将会走向传统计划经济体制效率效益不高、不可持续的老路。政府主导和市场机制有机结合是实现政府、企业和社会优势互补、协同发力的关键。

“共抓长江大保护”必须坚持全国一盘棋, 在中央统一领导下做好顶层设计、综合施策、协调推进。在顶层设计过程中, 既要考虑上、中、下游各省市经济发展水平的差异性, 又要兼顾全流域政策的公平性;既要以坚决的态度治理污染保护生态, 又要顾及地方经济发展和民生就业的合理诉求;既要形成多部门、多省市齐抓共管的合力, 又要避免政出多门、九龙治水;既要保证治理保护的时效和成效, 又要考虑投入的经济性和技术的适用性;既要为子孙后代治理保护好一条健康美丽的长江, 也要传承、发展、创新一系列世界领先水平的科学技术、模式机制、法规制度和监测评价成果。

4.3 把握好重点突破和久久为功的关系, 优化完善“共抓长江大保护”总体思路

“共抓长江大保护”必须以习近平总书记一系列重要指示精神为指引, 以国家总体规划为龙头, 以长江污染现状为导向, 以摸清长江本底数据为依据, 以城镇污水治理为切入点, 以三水共治1、六水统筹2、山水林田湖草一体化治理、人居产业生态3个空间重构为基本路径, 以污染物总量控制为基础, 以全流域统筹、区域协调、系统治理、标本兼治为原则, 探索“流域统筹、一城一策”, 鼓励市场化竞争, 突出区域整体环境效益和规模化经营, 努力构建政府主导、企业实施、社会各方参与、不依赖国家补贴、长期可持续的市场化“共抓长江大保护”模式。

4.4 充分发挥政府主导作用, 通过良好的制度设计和法制体系规范各主体行为、激发市场活力

为“共抓长江大保护”设计良好的制度是政府的职能所在、优势所在, 制度的意义不仅在于规范各个参与主体的行为, 稳定投资者预期, 提高资源可塑性, 更在于制度设计的前瞻性、导向性和激励性, 能够通过市场机制发挥作用, 能够根据时代发展、技术迭代、理念创新在实践中不断丰富完善。

a. 在国家层面, 应当加大中央预算、专项资金、专项基金的支持力度, 研究设立国家级长江大保护投资基金和奖励基金, 并在综合补贴、税收减免、产业整合、降低土地费用和用电价格等基础性社会成本等方面给予参加“共抓长江大保护”的有关企业以支持;鼓励金融机构创新生态环保金融产品, 建立绿色金融体系, 为“共抓长江大保护”提供长周期、低成本的金融支持。

b. 地方政府应当在资源配置、特许经营、项目核准、土地开发、收费机制等方面给予参与企业一定支持, 研究出台土地置换、产业置换等新模式, 引导支持企业和社会各方积极参与“共抓长江大保护”。绿色发展的一个重要特征是以更少的土地空间、更低的资源消耗、更小的污染代价支撑更大的发展空间和经济总量。必须实行严格的产业准入负面清单制度, 全面关停、搬迁、清理滨岸高污染企业, 防止高污染企业向上游无序转移, 从源头严格控制污染。

c. 针对一些特殊区域和特殊项目, 有针对性地制订特殊专项优惠支持政策, 确保项目能够持续盈利和长期稳定运营。通过系统性的制度安排和政策设计, 营造有利于“共抓长江大保护”的制度政策环境, 推动长江经济带生态环保产业健康可持续发展。

d. 完善立法, 严格执法, 积极普法, 加快推进“共抓长江大保护”立法, 划出刺激市场活力的目标高线, 定出强约束的生态红线和“零容忍”的法律底线, 进一步强化依法保护、依法治污、依法监管、依法惩治, 构建不敢污染、不能污染、不想污染的“共抓长江大保护”法制体系。

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